UN ANTECEDENTE DEL MERCOSUR EN 1882ir
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El pasado mes
de mayo, en un remate de arte y antigüedades de la casa Gaona Wernicke, adquirí
un documento fechado el 10 de junio de 1882, que llevaba el rótulo de "Absolutamente
Reservado" en el cual, el entonces presidente Julio Argentino Roca, daba instrucciones
al representante diplomático argentino en Río de Janeiro, Jacinto Villegas,
acerca de cómo manejar la relación con el Imperio del Brasil.
Firma también
el documento, además de Roca, Victorino de la Plaza -su condiscípulo del Colegio
de Concepción del Uruguay- quien ejercía en ese momento el Ministerio de Relaciones
Exteriores.
Pero los antecedentes
de nuestro representante diplomático ante la Corte del Brasil, son menos conocidos.
Jacinto Mariano de la Natividad Villegas había nacido en Buenos Aires el 11
de setiembre de 1819, siendo hijo del doctor Miguel de Villegas.
Desde joven actuó
en política enrolándose en las filas opositoras a Rosas, por lo que tuvo que
partir al exilio en Montevideo.
En 1842 publica
bajo seudónimo el folleto: "Rasgos de la política de Rosas: o escenas de barbarie,
seguidas a la Batalla del Quebracho. Por un testigo presencial y paciente".
Se trata de un relato sobre las crueldades que cometieron las fuerzas que, al
mando de Oribe, derrotaron a la coalición antirrosista que comandaba Lavalle
en la batalla de Quebracho Herrado el 28 de noviembre de 1840, en la cual el
joven Villegas participó.
Concretamente
relata la toma de la infantería del Ejército de Lavalle por las fuerzas rosistas
y las escenas de barbarie cometidas contra los prisiones.
Este folleto fue
editado primero en la Imprenta del Comercio del Plata y después de la caída
de Rosas en el año 1854.
Villegas fue un
funcionario que actuó durante más de tres décadas con dedicación, cumpliendo
diversas tareas diplomáticas.
En 1872 se encuentra
en Montevideo -ciudad que conocía muy bien por haber vivido en ella durante
su exilio- desempeñándose como cónsul argentino, cuando el 6 de abril de ese
año realiza la mediación en la firma del tratado de paz que reconcilia a los
dos partidos tradicionales del Uruguay que se venían enfrentando en forma cruenta.
Semanas después
es designado "Ministro Plenipotenciario" ante el Brasil, nombramiento que motiva
la instrucción "absolutamente reservada" a la que hemos hecho mención.
La representación
diplomática argentina en Río había estado, entre 1875 y comienzos de 1882, a
cargo de Luis L. Domínguez. Este es reemplazado por José E. Uriburu -quien después
sería ministro en Santiago de Chile, vicepresidente y posteriormente Presidente
de la Nación- el que no llega a asumir sus funciones.
Es en estas circunstancias,
que el ministro de Relaciones Exteriores Victorino de La Plaza, decide nombrar
a Villegas. En cuanto a la política exterior, que llevaba adelante en ese momento
el presidente argentino Julio A. Roca, es interesante analizar su mensaje leído
ante el Congreso el 1 de mayo de 1882, días antes de firmar la designación de
su nuevo ministro ante el Brasil.
Destacaba como
logro principal la paz con Chile, que se había alcanzado mediante el acuerdo
de límites firmado el año anterior, señalando que "La cuestión de límites con
la República de Chile, que tanto preocupaba los ánimos y que había pasado por
variadas y peligrosas alternativas, quedó amistosamente terminada, como vosotros
lo sabéis, y nuestras relaciones con aquella Nación descansan ahora en la más
completa armonía".
Pero a la vez
que remarcaba este logro advertía acerca del riesgo que implicaba para la paz
de la región la llamada "Guerra del Pacífico" que en ese momento estaba librando
Chile contra Perú y Bolivia.
Decía Roca al
respecto que "sensible me es anunciaros que la cuestión del Pacifico en la que
están comprometidas tres naciones amigas, se mantienen en el estado de guerra
y en una incertidumbre tal, que no permite prever su terminación".
Seguidamente,
daba cuenta de la gestión que había intentado para mediar junto con Brasil,
en los siguientes términos: "Animado el Gobierno Argentino por los sentimientos
de amistad que lo ligan con las naciones en contienda, se había propuesto ofrecer
una mediación conjunta con el Gobierno del Brasil y con los Estados Americanos
que aceptaran el pensamiento, para propender a la solución del conflicto por
medios equitativos y decorosos. Al efecto, presentó sus insinuaciones al gobierno
del Brasil, y aun cuando éste desintió en algunos puntos, acogió en general
el pensamiento con deferencia".
Inmediatamente
Roca expresa la razón por la cual la Argentina suspende su gestión diplomática,
para lograr una mediación conjunta con Brasil, y así poner término a la Guerra
del Pacífico argumentando que "En tales circunstancias, apareció la interposición
del Gobierno de los Estados Unidos, y se creó prudente suspender toda proposición
al respecto por nuestra parte, para no interrumpir el curso de las negociaciones
que se habían promovido".
Aparece acá algo
que será permanente durante los sesenta años siguiente: la disputa entre Washington
y Buenos Aires por liderar las iniciativas diplomáticas en la región. Había
sucedido con la Guerra del Pacífico y volvió a ocurrir, pasado más de medio
siglo, con la Guerra del Chaco.
Las instrucciones
que da Roca a su enviado al Brasil comienzan diciendo:
"El Presidente
de la República ha considerado conveniente acreditar temporariamente en su carácter
de Enviado Extraordinario y Ministro Plenipotenciario al Señor Don Jacinto Villegas
ante el Gobierno del Brasil, y para el desempeño de su misión, se le expiden
las siguientes instrucciones".
El objetivo de
mantener buenas relaciones con Brasil está en el párrafo siguiente cuando dice:
"Este Gobierno se propone cultivar las buenas relaciones que existen entre uno
y otro país y sus respectivos Gobiernos, estrechando cuanto sea posible los
vínculos de amistad; y á ese fin el Señor Ministro hará lo que la prudencia
y decoro aconsejen".
Se evidencia en
esta última frase el otorgamiento de cierto grado de libertad de acción al representante
diplomático argentino, en la determinación de los medios a utilizar para alcanzar
el objetivo fijado.
En el párrafo
siguiente se reafirma esta idea, aunque recomendando pedir "instrucciones especiales"
si la situación lo requiriese:
"En cualquier
emergencia que ocurriese, el Sr. Ministro deberá preceder con la moderación
y deferencia que las circunstancias permitan, ajustándose en todo caso al estado
de nuestras relaciones, y pidiendo instrucciones especiales, si fuese necesario".
Desde fines de
la Guerra de la Triple Alianza -estas instrucciones son escritas doce años después
de terminada la contienda- Brasil y la Argentina venían librando una competencia
por el liderazgo regional que se traducía en acciones sobre Uruguay, Paraguay
y Bolivia, lo que había generado ciertas prevenciones entre los dos países,
como lo demuestra el párrafo que sigue:
"Como es de opinión
general, que existen recelos y prevenciones tradicionales entre ambos países,
dando lugar á que las relaciones políticas de ambos Gobiernos sean hasta cierto
punto cautelosas, el Sr. Ministro inspirándose en estas instrucciones, tratará
de abrir una marcha de confianza haciendo sentir á ese Gobierno que el Argentino
es leal y circunspecto en su proceder, y que la seguridad de nuestros relaciones
debe reposar en el respeto y consideración recíprocos".
La necesidad de
mantener buenas relaciones entre Brasil y la Argentina fue una constante en
la política de Roca y era un elementos central en su concepción estratégica.
Baste recordar que en su segundo mandato tuvo lugar el primer intercambio de
visitas entre presidentes de los dos países y durante la presidencia de José
Figueroa Alcorta, cuando era canciller Estanislao Zeballos y los dos países
enfrentaban una fuerte tensión, Roca visitó Río por invitación del Barón de
Rio Branco en un público gesto de distensión. Su último servicio al país fue
el ser Embajador Extraordinario ante el gobierno de Brasil, para asistir a la
asunción del presidente Hermes de Fonseca en 1912, dos años antes de fallecer.
El hecho que la
pugna se centrara en la influencia sobre los países más chicos de la región,
aparece claramente en las líneas siguen:
"La política del
Imperio versa contantemente sobre los pueblos circunvecinos, y conviene á los
intereses de la República estar al corriente de todo lo que con esos puntos
se relacione. Queda pues, fiada á la discreción y habilidad del Sr. Ministro,
imponerse y comunicar minuciosamente al Gobierno lo concerniente á esos asuntos".
Subyacía en este
período en nuestro país, la prevención de que existía un eje Brasil-Santiago
que podía proyectarse en forma adversa hacia la Argentina y que el Imperio del
Brasil, realizaba una política tendiente a aislarnos de nuestros vecinos. A
su vez en el gobierno de Río de Janeiro había una análoga impresión, acentuada
por el hecho que Brasil era la única monarquía de América del Sur, el único
país que mantenía el régimen de esclavitud y que además estaba rodeado de naciones
que hablaban otra lengua. En este contexto deben entenderse las mutuas prevenciones,
que permiten interpretar este pasaje de las instrucciones:
"Conviene igualmente
que el Sr. Ministro trate de imponerse de las relaciones que el Gobierno del
Brasil mantenga con los de otras Naciones, investigando cuales sean las más
estrechas y los motivos ó circunstancias que medien para ello, dando aviso".
La sagacidad de
Roca surge al precisar a Villegas que:
"Debe igualmente
comunicar quienes sean los representantes de Naciones de Europa ó América allí
acreditados, sus antecedentes y relaciones con el Emperador, sus Ministros y
personas influyentes".
Roca siempre se
caracterizó por ser un hombre muy bien informado y su gestión en el campo de
las relaciones exteriores no escapaba a esta regla.
La cuestión pendiente
de límites, por el territorio de las Misiones, constituía un punto importante
en la relación bilateral y para ello se instruye a Villegas de este modo: "Como
próximamente ha de tratarse la cuestión de límites, es necesario que el Sr.
Ministro se mantenga atento á lo que allí se haga ó trate sobre la materia,
demostrando por una conducta amistosa que este Gobierno no hará sino defender
los derechos de la República y propender á una solución decorosa. Sobre esta
materia recibirá en oportunidad las demás instrucciones que convenga".
El Presidente
argentino sabía que la sensación de firmeza propia en una negociación, evita
equívocos o malas interpretaciones. La cuestión de limites se resolverá, pasada
más de una década, con un fallo del Presidente norteamericano que otorgará el
territorio en disputa al Brasil. La victoria del delegado brasileño ante el
arbitraje, el Barón de Rio Branco, lo proyectará políticamente en su país a
partir de este triunfo, mientras que la derrota argentina, hará que nuestro
representante en esta circunstancia, Estanislao Zeballos, asuma una posición
muy adversa hacia Brasil y el Barón, como se pondrá en evidencia durante la
presidencia de Figueroa Alcorta.
Pero el contenido
económico y comercial ocupan un lugar importante en las instrucciones, en una
época en que por lo general tenían un menor interés en el campo diplomático.
Es aquí donde aparece, hace más de un siglo, un antecedente del Mercosur:
"Ha de tratarse
igualmente de celebrar una convención aduanera entre la República, el Imperio,
la República Oriental y la del Paraguay con propósito de impedir y castigar
los contrabandos que se hacen. A ese fin el Sr. Ministro pondrá todo su empeño,
demostrando las conveniencias recíprocas de esa medida y la importancia que
ella tendrá para estrechar los vínculos de amistad".
Los cuatro países,
con los cuales se propone la convención aduanera, son exactamente los mismos
que en marzo de 1991 firman el Tratado de Asunción que formaliza el Mercosur.
Por un lado responden
a la realidad de una región, que es la Cuenca del Plata, la que históricamente
ha tenido una proyección diferente a la de los países del Pacífico.
Pero también hay
que recordar, que al momento de firmarse estas instrucciones, Chile estaba en
guerra contra Perú y Bolivia y, en consecuencia, tampoco podía plantearse incorporar
a alguno de estos países a un acuerdo aduanero, dadas las circunstancias que
estaban atravesando.
La formación positivista
de Roca le hacía dar prioridad a lo económico en el marco de la gestión de gobierno
y ello se hace evidente en el párrafo siguiente cuando dice:
"Debe proponer
y gestionar todas aquellas medidas que pudiesen ser de franquicia para nuestro
comercio".
En el plano administrativo,
las instrucciones indican a Villegas que:
"Tendrá especial
cuidado de imponerse de la conducta y desempeño de nuestros Cónsules, dando
cuenta de todo lo que á su juicio conviene reformar ya sea en el personal ó
en sus atribuciones é indicar su fuere conveniente crear nuevos Consulados".
Las limitaciones
que tenían las comunicaciones en esa época, que obligaban a los representantes
diplomáticos a tomar decisiones a veces sin poder consultar, hacen que en el
párrafo final de las instrucciones Roca termine diciendo:
"El Presidente
de la República espera, que el Sr. Ministro procederá en todo lo demás que no
estuviere previsto en estas instrucciones, con su reconocido patriotismo y habilidad,
teniendo siempre en cuenta los grandes intereses de su patria".
Villegas permanecerá
sólo un año como representante diplomático en Río de Janeiro pasando a desempeñar
funciones en Perú, un destino importante para la Argentina dado que en ese momento
había finalizado la guerra del Pacífico, con la contundente victoria de Chile.
Vicente G. Quesada será el nuevo representante diplomático de nuestro país en
Río de Janeiro.
Roca dirá en su
mensaje al Congreso de mayo de 1883 que "nuestras relaciones con el Imperio
del Brasil se conservan en el mejor estado, sin que haya absolutamente temor
alguno de que puedan alterarse, cooperando ambos pueblos y gobiernos a fortalecer
sus recíprocos sentimientos de amistad".
La cuestión de
límites ocupará un rol importante durante su presidencia. Es así como en mayo
de 1884 dirigiéndose nuevamente al Congreso en el mensaje anual dirá que "La
cuestión de límites con el Imperio del Brasil sigue en el mismo estado, sin
que esto haga temer la más leve desinteligencia, y abrigo la confianza, por
el contrario, de que ella ha de ser resuelta honrosa y satisfactoriamente para
ambas naciones".
El tratado de
límites con Brasil -que no será definitivo- se firma el 28 de setiembre de 1885
y al año siguiente, Roca manifestará ante el Congreso que "La cuestión de límites
con el Brasil ha entrado definitivamente en el período de su terminación, por
el tratado del 28 de Septiembre del año anterior".
El objetivo de
lograr una convención aduanera entre los cuatro países del Mercosur, fijado
por Roca en sus instrucciones "absolutamente reservadas" dadas al representante
diplomático argentino en Río de Janeiro, constituyen un antecedente remoto del
acuerdo del Mercosur, que evidencia que la integración de los países de la región
tiene raíces profundas en la historia y que no se trata de una política circunstancial.
Pero también este
documento permite evaluar la dialéctica de búsqueda de una buena relación por
un lado y de resquemores por el liderazgo regional por otro, que subyacía en
la relación entre Brasil y la Argentina en las últimas décadas del siglo XIX.
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